מחקרי פלורסהיימר האוניברסיטה העברית בירושלים

Transcription

1 נחום בן- אליא משק המים התאגידי החדש: האם הרפורמה הוכרעה? מחקרי פלורסהיימר האוניברסיטה העברית בירושלים

2 מחקרי פלורסהיימר המכון ללימודים עירוניים ואזוריים האוניברסיטה העברית בירושלים משק המים התאגידי החדש: האם הרפורמה הוכרעה? נחום בן-אליא ירושלים, אוקטובר

3 Floersheimer Studies The Institute of Urban and Regional Studies The Hebrew University of Jerusalem Israel's Corporatization of Water Supply and Sewerage Services: an Unresolved Reform Nahum Ben Elia עורכת אחראית: שונמית קרין עימוד: רות סובל הדפסה: דפוס אחוה פרסום מס' No. 1/73 Publication ISSN מחקרי פלורסהיימר האוניברסיטה העברית בירושלים 2

4 על המחבר ד"ר נחום בן-אליא הוא יועץ בתחום התכנון והניהול האסטרטגי. עבודתו המקצועית מתמקדת בנושאי מדיניות וניהול מוניציפלי וכן פיתוח מקומי. מחקריו עוסקים בפיתוח תפיסות חדשות בתחומי השלטון המקומי והשירותים המקומיים. על המחקר רפורמת משק המים העירוני בישראל עברה את נקודת האל-חזור, הן מבחינת היקף האוכלוסייה והן בשל החד-כיווניות המשפטית. אך הכרעה זו אינה מבשרת את סופיות הרפורמה. השלמת תאגוד משק המים הרשותי היא, מבחינה משפטית-תפעולית, פן אחד ממכלול רכיבי הרפורמה ואינה ערובה להצלחתה, על פי עקרונותיה ויעדיה המקוריים. ניתוח תהליך יישום מדיניות התאגוד ברמה הממלכתית חושף תופעות מהותיות העלולות לפגוע, ללא תיקון אמת, ביעדיה המוצהרים של הרפורמה, באינטרס הציבורי ובאינטרס של האזרח כצרכן שירות. נוכח אפשרות מטרידה זו, שואפת עבודה זו לשוב ולבחון את הרפורמה התאגידית, על השלכותיה האפשריות. על מחקרי פלורסהיימר מחקרי פלורסהיימר באוניברסיטה העברית בירושלים פועל כיחידת מחקר במסגרת המכון ללימודים עירוניים ואזוריים וממשיך את עבודתו של מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות שפעל בירושלים משנת 1991, הודות ליזמתו ולתמיכתו רבת השנים של ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר. מחקרי פלורסהיימר מפרסם מחקרים בתחום חברה, מרחב וממשל בפרט במכלול ההיבטים הנוגעים לעולם השלטון המקומי והממשל המקומי, ובהם סוגיות של תכנון ופיתוח ברמה העירונית והאזורית, כולל סוגיות הנוגעות לתכנון ולפיתוח ביישובים הערביים בישראל ולקשרי הגומלין שבין המדינה והאוכלוסייה היהודית לאוכלוסייה הערבית-הפלסטינית הישראלית בתחומי התכנון והפיתוח. כל המחקרים זמינים באתר האינטרנט לכל דורש. בראש היחידה עומד פרופ' ערן רזין מן המחלקה לגאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים. 3

5 מחקרי פלורסהיימר האוניברסיטה העברית בירושלים רשימת פרסומים על ממשל ופיתוח מקומי, משנת 1998 ערן רזין, פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל, 1998 ערן פייטלסון ואורי ברשישת, התפשטות היזמות הפרטית בקרקע ציבורית, 1998 מארק רוזנטראוב וערן רזין, ממשל מטרופוליני ופיתוח: לקחים מאינדיאנפוליס, 1998 נחום בן-אליא, הפרטת תשתיות מים וביוב: בין יוזמה מקומית למדיניות ממלכתית, 1998 עמירם גונן (עורך), ממשל ופיתוח מקומי: סוגיות והצעות של מדיניות, 1998 נחום בן-אליא, משבר הרשויות המקומיות בישראל (נייר עמדה), 1998 דניאל פלזנשטיין, ההימור המקומי הגדול: קזינו ככלי לפיתוח כלכלי מקומי בישראל, 1999 רחל אלתרמן, בין הפרטה להמשך הבעלות הלאומית: מדיניות קרקע עתידית לישראל, 1999 ערן רזין, פערים תקציביים בין רשויות מקומיות קטנות לגדולות, 1999 יצחק שנל, עובדים זרים בדרום תל אביב-יפו, 1999 אברהם דיסקין ואבי עדן, הבוחר הרציונלי בבחירות המקומיות בישראל, 1999 נחום בן-אליא, המימון הממשלתי והמשבר הכספי ברשויות המקומיות בישראל, 1999 ערן רזין, פערים תקציביים בין רשויות מקומיות ערביות ליהודיות, האם מצטמצם הפער?, 2000 נחום בן-אליא, "קופת התכנון" הפיסקליזציה של התכנון והפיתוח ברשויות המקומיות, 2000 ערן רזין ואנה חזן, הליכים לשינוי תחומי שיפוט מוניציפליים: דמוקרטיה מקומית לעומת שליטה מלמעלה, 2000 דני פלזנשטיין, יחסים חוצי גבולות ופיתוח כלכלי מקומי: הקזינו בטאבה והעיר אילת, 2000 נחום בן-אליא, אזרוח החינוך בישראל: דה רגולציה, דמוקרטיזציה ואחריות מוגברת, 2000 אברהם דיסקין, ימי ירושלים האחרונים: הדמוקרטיה הישראלית החדשה, 2001 גדליה אורבך, יחסי שלטון מרכזי ומקומי בישראל: בראי קרוואנים ומגורונים, , ערן רזין ואנה חזן, שינויי גבולות מוניציפליים והרשויות המקומיות הערביות, 2001 ערן רזין, פערים בחוסן התקציבי של רשויות מקומיות בישראל בשנת 2000: יציבות ותמורות בתקופה של תהפוכות פוליטיות, 2002 יצחק שנל ומיכאל אלכסנדר, מדיניות עירונית כלפי מהגרי עבודה: לקחי המקרה של תל אביב-יפו, 2002 לביאה אפלבום, יחסי הגומלין בין המועצה האזורית והוועד המקומי: הסתגלות הדדית בסביבה משתנה, 2002 ערן רזין, רפורמה בארגון השלטון המקומי בישראל: בין ריכוז לביזור, בין מסורתיות למודרניות, 2003 שלמה חסון ומאיה חושן, המבנה החברתי-המרחבי של מטרופולין תל אביב, 2003 אלי אברהם, קידום ושיווק ערים בישראל, 2003 ערן רזין, עמדה: כיצד להבטיח איחוד רשויות מקומיות, 2003 נחום בן-אליא, הדור הרביעי: שלטון מקומי חדש לישראל, 2004 גלעד רוזן וערן רזין, המרוץ אחר המכללה: תחרות בין רשויות מקומיות בישראל על מוסדות להשכלה גבוהה, 2004 לביאה אפלבום ואנה חזן, שיתוף פעולה בין רשויות קטנות בישראל לקחים לישראל,

6 נחום בן-אליא, רשות נתונה: אופציות לעיצוב שלטון מקומי חדש, 2005 ערן רזין ואנה חזן, חלוקת העושר המוניציפלי בישראל: צמצום פערים בהכנסות הרשויות מקומיות, 2006 נחום בן-אליא, מסגרות אזוריות על-מוניציפליות למתן שירותים בישראל, 2006 נחום 2006 בן-אליא, מסל שירותים לשירותי ליבה: הרחבת האחריות המיניסטריאלית של משרד הפנים, יצחק דהן, תרבויות פוליטיות בערי הפיתוח, 2006 שלמה חסון, הגירעון בדמוקרטיה המקומית: דמוקרטיה למראית עין?, 2006 ערן רזין, חלוקה מחדש של הכנסות הרשויות המקומיות: הסדרים כספיים ושינויים טריטוריאליים, 2006 נחום בן אליא, החוליה החסרה: שלטון אזורי בישראל, 2007 שלמה חסון (עורך),,Jerusalem in the Future: The Challenge of Transition 2007 עמירם גונן, ירושלים התחזקות בהתחברות, 2007 ערן רזין, החייאת מרכזי ערים ופיתוח מוקדי מסחר ברשויות המקומיות, 2007 אסמהאן מסרי-חרזאללה, ירושלים כיעד להגירה פנימית של צעירות פלסטיניות, 2008 עמירם גונן, חיבור ירושלים לכלכלה הגלובלית באמצעות ההשכלה הגבוהה, 2008 משה דרור, שיתוף הציבור בנושאי תרבות מנקודת ראות של מקבלי ההחלטות: המקרה של אשדוד, 2008 רון הורן, 2008 פערים בין רשויות מקומיות בנטל הארנונה למגורים: ניתוח מגמות ופרספקטיבה בין-לאומית, אנה חזן וערן רזין (עורכים), חיוב אישי בשלטון המקומי, 2008 סיגל רסיס ולביאה אפלבום, השלטון המקומי הכפרי בישראל בראי המשפט, 2009 יצחק דהן, מנהיג מקומי: מכניזם של שינויי עומק בפריפריה; ירוחם, אביאל ילינק, לקראת ניהול משותף של מרכזי ערים: מרכז העיר של ירושלים, 2009 איתי בארי, הבראת רשויות מקומיות כושלות בישראל: מבט משווה לאור הניסיון האנגלי, 2009 תומר אש וערן פייטלסון, דיוני ועדת נסים כצוהר לתהליך היזמות בקרקע הציבורית בישראל, 2009 נחום בן-אליא, משק המים התאגידי החדש: האם הרפורמה הוכרעה?, 2009 כל פרסומי המכון ניתנים להורדה מאתר האינטרנט 5

7 תוכן העניינים 7 מבוא משק המים התאגידי: רקע והקשרים הרפורמה התאגידית בהקשר למשק המים הלאומי: חדירת התפיסה הכלכלית צורכי מימון וגיבוש התפיסה ההקשר הבינלאומי ההקשר המוניציפלי משק המים התאגידי: בסיס חוקי ותמורות במדיניות הממשלתית עיקרי חוק התאגידים הנעת יישום הרפורמה: השלב הראשון תאגוד מרצון הנעת יישום הרפורמה: השלב השני תאגוד מוכתב הנעת יישום הרפורמה: השלב השלישי תאגוד תחת סנקציות משק המים התאגידי ומנגנוני ההסדרה מנגנוני ההסדרה חולשה ארגונית מובנית רגולציה "מגוייסת" סיכוני רגולציה האם הרפורמה הוכרעה? דיון מסכם מקורות נספחים: א תאגידי מים וביוב פעילים שהוקמו בין השנים ב תאגידי מים וביוב פעילים בשנת 2009 ג תאגידי מים וביוב בעלי רישיון הפעלה הצפויים להתחיל את פעילותם עד סוף שנת 2009 ד 2009 רשויות מקומיות הנמצאות בהליכי תאגוד הצפויים להסתיים עד סוף השנה 6

8 מבוא מאז ראשית העשור הנוכחי מתבצעת בישראל אחת הרפורמות המשמעותיות ביותר בתחום השירותים הציבוריים: תאגוד שירותי המים והביוב. רפורמה זו, בניגוד לרפורמות מבניות אחרות ביוזמת ממשלת ישראל, לא זכתה להתייחסות ציבורית יתרה. היא אף אינה נחשבת, כך נראה, לרפורמה "גדולה": גם אם המעבר למשק מים תאגידי הוא יוזמה רעיונית של משרד האוצר, ולמרות תפקידו המכריע במימושה, רפורמה זו לא זכתה להיכלל באתר הייעודי המוקדש לרפורמות המבניות שבהנהגתו כגון רפורמות בתחום 1 התקשורת, בתחום האנרגיה, בנמלים וכדומה. אולם התאגוד של שירותי המים והביוב אינו, בעיני לפחות, רפורמה "מינורית". מים, מן הראוי לזכור, אינם "עוד" שירות המסופק לאזרח. מים הם מוצר קיומי אשר אינם מאפשרים (בחברה מתוקנת) אי-אספקה. בשל כך שירותי המים (והביוב) הם בעלי רגישות ציבורית מרבית. בישראל, בדומה למדינות רבות אחרות, אספקת שירותי המים והביוב הופקדה, על פי דין, בידי הרשות המקומית אשר, בשל אופיו הטכנולוגי של השירות, היא שמשה כספק יחיד (מונופול טבעי). חוק תאגידי מים וביוב (תשס"א ), הבסיס החוקי של הרפורמה, מנתק את הקשר המסורתי שבין שירותים אלה לבין הרשויות המקומיות אגב הפקעת אחריותן למתן השירות והפקדתה בידי תאגידים ייעודיים המוקמים למטרה זו. אין תקדים בישראל לכך ששירות ציבורי חיוני, בעל אופי מוניציפלי מובהק, מועבר באופן מקיף לאחריות של גוף אחר. מכיוון שתאגידי השירות מוקמים על-ידי הרשויות המקומיות, השינוי המתבצע הוא, לכאורה, מוסדי-פנימי: מעין גרסה אחרת להעברת פעילות שבוצעה עד כה על-ידי הרשות המקומית לידי זרוע ביצועית מטעמה ('חברה עירונית'), תופעה מוכרת בשדה המוניציפלי. אך העקרונות המנחים רפורמה זו הם שאפתניים הרבה יותר ובהתאמה גם ההשלכות הציבוריות הנובעות מכך. מבחינת אופי השירות הרפורמה מעניקה הכרה לכך ששירותי המים והביוב המקומיים הם בגדר 'שירות חיוני מפוקח'. משמעותה הציבורית של הגדרה זו היא שבפעם הראשונה בישראל, שירות ציבורי מקומי מקבל לגיטימציה חוקית לכך שהוא טעון הגדרה מחייבת בדבר רמתו, איכותו, אמינותו ועלותו הסבירה; זאת, תוך הבטחת הגנה לצרכני השירות. האחריות להבטיח את עמידת הספקים בדרישות שירות אלה, מופקדת עתה בידי משרד האוצר (2009 א'). 1 7

9 רגולוציה ייעודית, המוקמת אף היא מכוח חוק התאגידים. במסגרת זו גם ספקי השירות (תאגידים) הם מושא להסדרה. בעוד שבעבר מעמדן של הרשויות המקומיות כספקיות השירות, נגזר מעצם היותן רשויות מוניצפליות, חוק התאגידים מגביל את הזכות למתן שירות אך ורק למי שהרגולטור העניק לו 'רישיון הפעלה'. תאגידי מים וביוב החדשים נושאים "הטבעה גנטית" ייחודית. התפיסה התאגידית עוצבה על פי עקרונות כלכליים-עסקיים מובהקים. שירותי מים וביוב אינם כבעבר שירות ציבורי הניתן ללא כוונות רווח. בהגדרתם החדשה כספקי 'שירות תשתית', התאגידים אמורים לפעול ללא סבסוד כלכלי מובנה, על בסיס הפנמת מלוא עלות השירות, תוך התבססות על יכולת עצמאית לגייס את המקורות הכספיים הדרושים לצורכי שיקום ופיתוח מערכות, והשגת תשואה נאותה להון. צורכי הפיתוח ימומנו על-ידי התאגידים עצמם, ללא סיוע ממשלתי. לצורך זה נפתחת בפניהם אפשרות לגיוס מקורות מימון בשוק ההון. בשלב כל שהוא בעתיד יתכנו אף שינויים במבנה הבעלות על התאגידים אגב העברת אמצעי שליטה לגורמים פרטיים. המשטר החדש מניח היעלמות כל סבסוד קיים, גלום או מוצהר (בין רשויות מקומיות ובין שירותי רשות נתונה), באשר לעלות השירות. בהתאמה, מחיר השירות לצרכן נדרש עתה לשקף את העלות האמיתית הכרוכה בהפעלתו, גילום השקעות לצורכי שיקום ופיתוח ותשואה על הון. אגב כך צפויה להיווצר מפת תעריפים דיפרנציאלית על פיה לכל תאגיד תעריף משלו, בהתאמה לעלויותיו ויעילותו, תעריפים 2 האמורים להיקבע על-ידי רגולטור (כיום רשות המים הממשלתית). השלכה ציבורית ישירה מכך, מבחינה צרכנית, היא התייקרות של תעריפי השירות בשיעורים משמעותיים בהשוואת למצב הקיים. מראשיתה, הרפורמה נשללה על-ידי הרוב המוחלט של הרשויות המקומיות. על אף חובת היישום בגין מעמדה החוקי, רק מעט רשויות ביצעו, בעקבות חקיקת חוק תאגידים מים וביוב (2001), את השינוי הנדרש ובמשך שנים אחדות מספר התאגידים שהוקמו התייצב על שבעה. התנגדות הרשויות המקומיות גררה את הממשלה לשנות תכופות את מדיניותה המקורית, שינוים הנוגעים לדרך היישום (מתאגוד ברצון לתאגוד בכפייה), לאופי התאגיד (מעבר מתאגוד חד-רשותי לתאגוד אזורי) ולאמצעי המרצה (מעידוד לענישה). רק בראשית שנת 2008 החלה להסתמן תפנית, מגמה הנמשכת עד כה. על פי נתוני משרד הפנים, נכון ליולי , תאגידים (המאגדים 52 רשויות מקומיות) מופקדים כיום על מתן שירותי מים וביוב, 11 תאגידים (המאגדים 33 רשויות מקומיות) נוספים זכו לקבל רישיון הפעלה ונמצאים בשלבי התארגנות לקראת פעילות סדירה עד כה משטר התעריפים הוא אחיד על פני המדינה והוא דיפרנציאלי רק מבחינה מגזרית (צריכה ביתית, תעשייה, חקלאות). 2 8

10 3 ואילו 29 רשויות אחרות אמורות להתאגד עד סוף שנה זו (ראו נספח 1). מניין צרכני התאגידים הנדונים, לפי מספר התושבים בכל רשות, הגיע ל- 3.5 מיליון נפש ועם הפעלת 11 התאגידים החדשים ל- 4.3 מיליון נפש; למניין זה צפויים להצטרף, אם אכן יתאגדו עד סוף השנה 29 הרשויות האמורות, כ- 1.5 מיליון צרכנים נוספים. הצטרפות הרשויות הגדולות לרפורמה, אפשרות ריאלית על רקע הסכמות חדשות שהושגו בינן לבין משרדי האוצר והפנים, תגדיל עוד יותר מעגל צרכני זה ועל כן, תוך פרק זמן קצר ביותר, הרוב 4 המוחלט של תושבי המדינה יקבל את השירותים הנדונים מהתאגידים. על רקע תפנית זו ניתן יהיה לראות, את שנת 2009, תרתי משמע, כ'קו פרשת המים'. לאור האמור, נראה שהתשובה לשאלה המוצגת בכותרת פרסום זה "האם הרפורמה הוכרעה?" היא לכאורה רטורית. אכן רפורמת משק המים העירוני עברה את נקודת האל-חזור, הן מבחינת היקף האוכלוסייה והן בשל החד-כיווניות המשפטית (העברת השליטה בשירות לתאגיד היא סופית, ללא אפשרות חוקית להחזיר את המצב לקדמותו על כך בהמשך). אך הכרעה זו אינה מבשרת על סופיות הרפורמה. השלמת תאגוד משק המים הרשותי היא, מבחינה משפטית-תפעולית, פן אחד ממכלול רכיבי הרפורמה ואינה ערובה להצלחתה, על פי עקרונותיה ויעדיה המקוריים. ניתוח תהליך יישום מדיניות התאגוד ברמה הממלכתית חושף תופעות מהותיות העלולות לפגוע, ללא תיקון אמת, ביעדיה המוצהרים של הרפורמה, באינטרס הציבורי ובאינטרס של האזרח 5 כצרכן שירות. נוכח אפשרות מטרידה זו, שואפת עבודה זו לשוב ולבחון את הרפורמה 6 התאגידית, על השלכותיה האפשריות. העבודה נחלקת למספר פרקים עיקריים: הפרק הראשון סוקר את הרקע לרפורמה ואת הקשריה הבינלאומיים; בפרק השני מוצג הבסיס החוקי לרפורמה וניתוח מדיניות היישום, על תמורותיה העיקריות. הפרק השלישי מנתח את המשק התאגידי, מבחינת מנגנוני ההסדרה. פרק הסיכום מציג את משמעויות הרפורמה וסוגיות ציבוריות עקרוניות הניצבות בהמשך, הראויות להתייחסות מושכלת. ראו: 32/6C1F76C318C745AA AFCC/$FILE/News.xls E (נכון ל ). יצוין שחוק התאגידים לא חל על המועצות האזוריות. מצב זה צפוי להשתנות. ראו בן-אליא וימיני (2009); מבקר המדינה (2009). ראוי להזכיר בפתח הדיון את קיומו של מחקר מדיניות מוקדם בנושא שהוכן בעת גיבוש חוק התאגידים ובטרם חקיקתו ראו בן-אליא (1998)

11 משק המים התאגידי: רקע והקשרים.1 בסוף חודש ספטמבר 1997, סיכמה ועדה מקצועית שמונתה על-ידי הממשלה את הכנתה של הצעת חוק תאגידי מים וביוב. שבועיים לאחר מכן הפיצה היועצת המשפטית של משרד האוצר נוסח להצעת החוק אשר רק כעבור ארבע שנים תזכה לאישורה הסופי של הכנסת. אף כי עוד בשנת 1992 קבלה הממשלה החלטה בדבר הקמת תאגידים מקומיים ייעודיים למים וביוב, ניתן לראות את שנת 1997 כנקודת ציון כרונולוגית חשובה שבה מוצגת, לראשונה, תפיסה סדורה בנושא. בניגוד להצעות שונות לשינוי אופן ניהול משק המים העירוני שהועלו לפני כן, עבודת הוועדה ובעקבותיה הצעת החוק משקפת תפנית תפיסתית בעלת השלכות ציבוריות משמעותיות מוסדיות, כלכליות וצרכניות. הרפורמה המוצעת מגלמת שתי תמורות תפיסתיות במדיניות הממלכתית: האחת ביחס לנושא המים (משק לאומי) והאחרת בנושא השלטון המקומי. מחולל מוביל של תמורות אלה הוא משרד האוצר וברוח התקופה, הרפורמה המוצעת מבטאת תפיסה ניאו-ליברלית מובהקת. מגמות בינלאומיות מקבילות מעניקות לשינוי המוצע, בעיני יוזמיו, לגיטימציה מקצועית והצדקה ציבורית. מטרתו של פרק זה היא להציג בצורה תמציתית את הרקע וההקשרים לאימוץ תפיסת התאגידים לנוכח תמורות ומגמות אלה. הרפורמה התאגידית בהקשר למשק המים הלאומי: חדירת התפיסה הכלכלית התחושה שמשק המים הלאומי נמצא במשבר אינה תופעה חדשה. עוד לפני כארבעה עשורים, בעיקר החל מהמחצית השנייה של שנות ה- 70, החלו להתרבות הסימנים באשר למגבלות צפויות במשק המים וחוסר יכולתו לספק, לאורך זמן, צריכה תובענית עולה. הכרה זו הלכה והתגבשה על רקע מגמת האפיסה של אוגרי המים הראשיים (מאגר ההר ובגירעון ניכר במאגר החוף), וכן חוסר היכולת להסתמך על חסדי הטבע, כמומחש בהשפעתן המצטברת של שנים שחונות (כגון , ו ). ביטוי לבולטות התופעה הוא פרסומו בשנת 1987 של דו"ח נוקב על-ידי מבקר המדינה בנושא מצב משק המים וההתעלמות רבת השנים מצד המדינה מהפגיעה במאגרי המים. תכנית האב למשק המים (1988) שהוכנה על-ידי תה"ל עבור נציבות המים, הצביעה אף היא על הצורך הדחוף בשינוי מהותי ומידי בניהול מקורות המים ותפעולם. החרפת מצב משק המים עודדה 10

12 תפנית חשיבה, המשליכה על סוגיית התאגידים: חדירה והטמעתה של ראייה כלכלית. אם בעבר נושא המים נשען בעיקר על שיקולים הידרולוגיים והנדסיים, הרי עתה מודגשים והולכים שיקולים כלכליים (עלות, מימון, תמחור). חשיבה כלכלית זו משתקפת היטב בדו"ח מבקר המדינה משנת דו"ח זה, המהווה מעין עבודת המשך לדו"ח משנת 1987, חוזר ומתריע על התדלדלות מקורות המים ועל הפגיעה הכמותית והאיכותית במאגרים. המחסור המחריף בתחום המים מוצג כתוצאה ישירה, גם אם לא בלעדית, של משטר מחירים המקל על צריכת יתר אגב אי-גילום עלותם האמיתית. תופעה זו מאפיינת את המגזר החקלאי, המרתק יותר משני שלישים מכלל הצריכה. אכן, לאורך השנים, והדבר נכון גם היום, מחיר המים לא שיקף את עלותם הכלכלית. כלומר, את מלוא ההוצאה הדרושה לשאיבת המים, אגירתם, טיובם (אם נדרש) והולכתם עד לנקודת הצריכה וכן גילום ההון המושקע בהקמת מפעלי המים (החזר הון, פחת וריבית). השוואת מחיר המים לעלותם הכלכלית הייתה מבטיחה שהשימוש במים לצורכי ייצור, והדבר נכון במיוחד לגבי המגזר החקלאי הצרכן הגדול ביותר, הוא כדאי (מנקודת הראות של משק המדינה) כל עוד התמורה מהמים גדולה ממחירם. על אף עובדה בסיסית זו, המדינה סירבה לאמץ את עיקרון המחיר הכלכלי כאמצעי המווסת צריכה. קביעת תעריפים על פי שיקול דעת מינהלי-פוליטי יצרה משטר של סובסידיות גלויות וסמויות, עקיפות וצולבות, ובצדן עידוד ניצול מוגבר אגב מחיר מופחת. נוכח אפיסת אוגרי המים הראשיים גבר הצורך בפיתוח מפעלים מיוחדים להשבת מים, אתגר אשר על פי דו"ח מבקר המדינה האמור, כרוך בהשקעה של מאות מיליוני דולרים. העלייה ההמונית במחצית הראשונה של שנות ה- 90 העצימה אתגר זה אגב הגידול הדמוגרפי המסיבי והפיתוח המרחבי והכלכלי הנלווה. עוד גורם אשר השליך על נושא זה וההשקעות הכרוכות בו הוא ההכרה הגוברת, בקרב גורמים ממשלתיים שונים, באשר לתוצאות הסביבתיות של אי-טיפול במי השפכים. צרכים כוללים אלה הביאו לגידול חד של הוצאות מיועדות בתקציב המדינה: מ- 65 מיליון ש"ח בשנת 1991 ל- 450 מיליון ש"ח בשנת צורכי מימון וגיבוש התפיסה במחצית הראשונה של שנות ה- 90 היה ברור למשרד האוצר שטיפול מערכתי של משק המים והביוב יהיה כרוך בהשקעות רבות היקף, הן מצד הממשלה בשל אחריותה הכוללת והן מצד הרשויות המקומיות בשל אחריותן הסטטוטורית על שירותים אלה בתחומן. במידה רבה, יש לראות בסוגיית המימון הציבורי את המניע המרכזי לרפורמה. תזכיר הצעת חוק התאגידים משנת 1997, מבליט היטב זיקה זו: 11

13 החל מתחילת שנות התשעים, בשל המשבר שחל במשק המים עם התדרדרות החמורה בעתודות המים במאגרים המים, הפיתוח המואץ בתחום זה בעקבות גל העלייה ממדינות חבר העמים והדגש שניתן בהתייחסות לשיקולי איכות הסביבה, מתבצעות השקעות נרחבות בפיתוח מערכות המים והביוב עם מתן פתרונות כוללים בכל הנוגע להקמת מערכות לטיפול בשפכים. התפתחויות אלו חידדו את הבעייתיות במצב הקיים והובילו להכרה בצורך לגרום לייעול השימוש במקורות המים הקיימים, לטיפול מקיף בבעיות הטיפול בשפכים ולפיתוח מהיר של מים מושבים לחקלאות. הואיל ולפי מצבו הכלכלי של השלטון המקומי אין הוא יכול לגייס את מקורות המימון להשקעות הנדרשות, נאלצת הממשלה לספק את מרבית מקורות המימון לפיתוח בתחום הביוב. ההלוואות שנטלו הרשויות בשנים הארונות יוצרות נטל פיננסי כבד על חלק גדול מהן באופן החוסם את הרשות בגיוס כספים למטרות אחרות ומשתק את יכולתה להשקיע בפיתוח גם בתחומים אחרים. הפתרון המוצע, אשר יפריד באופן מוחלט את משק המים והביוב העירוני מיתר השירותים העירוניים יאפשר טיפול בבעיות המימון ובנטל הפיננסי שנוצרו, יאפשר התייחסות 7 ארוכת טווח לתשתיות המים והביוב ויפתור את מרבית הבעיות שפורטו לעיל. הקטנת התלות במקורות ממשלתיים למימון השקעות בתחום המים והביוב, אינה יעד מדיניות ייחודי לנושאים אלה. מן הראוי להזכיר, בהקשר זה, תפנית היסטורית במדיניות הכלכלית שביצעה הממשלה במחצית שנות ה- 80. במעבר זה, הגישה הכלכלית השלטת עד אז (הקנסיינית), ננטשה לטובת גישה ניאו-ליברלית אשר הציבה, ברמה האידאולוגית והמעשית, את צמצום המעורבות הממשלתית למינימום הנדרש כיעד אסטרטגי, תוך הסרת מגבלות המוֹנעות פעילות יעילה של השוק החופשי וסוכניו (פירמות, יזמים, מוסדות פיננסיים). הקטנת ההוצאות של המגזר הציבורי הופכת עתה, בהובלת משרד האוצר, ליעד מדיניות הממשלה. הרפורמה המוצעת בתחום המים והביוב היא ביטוי פרטני של מגמה כוללת זו הן מבחינת יעדיה התקציביים (הקטנת תלות) והן מבחינת מאפייניה התפיסתיים-אידאולוגיים. אגב כך, מוצע קשר הכרחי בין המבנה הארגוני של מערך שירותי מים וביוב לבין יכולת גיוס מקורות: מקומו של מערך זה אינו ברשויות המקומיות, אלא יש להפעילו באמצעות חברות תשתית בדומה לשירותי תשתית אחרים (כמו חשמל, תקשורת וכד'), דבר שיאפשר גיוס משאבים לפי 8 הצורך, תוך ביטול התלות בתקציבים עירוניים וממשלתיים. שינוי המבנה הכרחי גם לצורך שינוי אוריינטציה. אין מקום שמשק המים המקומי יפעל במסגרת "מלכ"ר" (ביטוי חוזר בדו"ח הוועדה להכנת החוק), ראייה זו מונעת ניצול מלוא האפשרויות הכלכליות הגלומות בתחום וכן הצבת רווח כמטרה רצויה: לאור המשבר העמוק בו נתון משק המים נראה ששירותי המים והביוב חייבים להיכלל במסגרת עסקית אשר תפעל כשירות תשתית... ההפרדה [של משק המים והביוב מהרשויות תזכיר החוק, עמ' 2. דוח הוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב, עמ'

14 המקומיות] תאפשר גיוס המשאבים הדרושים הן להשקעות והן לתפעול השוטף...לדעת הוועדה אין מקום כי משק זה יפעל במסגרת של מלכ"ר, על כל ההיבטים הנובעים מכך"... 9 החברה [התאגיד] תפעל כחברה עסקית לכל דבר מתוך מטרה להרוויח. עבור מעצבי הרפורמה, יצירת תבנית ארגונית אשר תאפשר גיוס הון וקביעת אופי הפעילות כ'פעילות עסקית' הם רכיבים הכרחיים להכלת האופציה לשיתוף המגזר הפרטי במשק המים החדש. אך הקשר המוצהר בין תאגוד לבין אפשרות לגיוס הון פרטי מפנה את מקומו לשיתוף המגזר הפרטי בבעלות התאגידים. אין זיקה הכרחית בין גיוס הון לבין שליטה בתאגיד, שכן קיימות אופציות למימון על-ידי השוק הפיננסי בעלות אופי סביל כגון, רכישת איגרות חוב מונפקות על ידי תאגיד בין כהנפקת ציבורית ובין כהנפקה פרטית. בניגוד לאופי ההצהרתי-האידאולוגי המאפיין רפורמות מאוחרות, הפרטת תאגידי המים לא הוצגה כיעד גלוי, לא בעת גיבוש התפיסה ולא בעת חקיקת החוק. אבדן השליטה הציבורית מוצג בהקשר זה כאופציה אפשרית, המותנית בהחלטת הרשות המקומית, ובשלב מתקדם של תהליך התאגוד. כך, למשל, מסבירה הוועדה להכנת החוק ש"בשלב יותר מאוחר, על פי החלטת הרשות המקומית, יתאפשר שיתוף גורמים 10 חיצוניים פרטיים בחברה עד כדי העברת השליטה וכל זכויות הבעלים לידיהם". 11 ההקשר הבינלאומי אף כי התמורות התפיסתיות האמורות בנושא משק המים, ניהולו ומימונו, מתפתחות בזיקה ישירה לאילוצים הגוברים בישראל, הן אינן מנותקות ממגמות בינלאומיות. בעיתוי יחסית מקביל, גם במדינות אחרות מתפתח שינוי עקרוני של תפיסות מושרשות באשר למים כמשאב וכשירות. מאז סוף שנות ה- 70 אך ביתר שאת החל משנות ה- 90, ועל רקע ביקוש מואץ למים אגב גידול אוכלוסייה וצורכי פיתוח, גוברת ההכרה שמים הם משאב מתכלה resource ).( fresh water is a finite מדיניות סבילה, המבוססת על שאיבה ממקורות טבעיים, אינה בת-קיימא ועל כן היא נדרשת להשתנות למדיניות פעילה של ניהול מושכל של משק המים (תפיסה שתוכר בהמשך כ- Integrated Water.(Resources Management שם, עמ' 49. שם, עמ' 18. ראו: UN-Mar del Plata Water Conference (1977); International Conference on Environment and Development (1992); UNEP (1992). Rio Declaration on Environment and Development (Agenda 21). International Conference on Water and the Environment (1992)

15 בתהליך זה הודגשה חשיבותם של שיקולים כלכליים. הצהרת דאבלין משנת 1992 מציגה בתמציות גישה זו: Water has an economic value in all its competing uses and should be recognized as an economic good. 12 ראייה כלכלית זו היא חיונית לצורך ניהול יעיל ובר-קיימא של מים כמשאב טבעי וכזכות חברתית: Past failure to recognise the economic value of water has led to wasteful and environmentally damaging uses of the resource. Managing water as an economic good is an important way of achieving efficient and equitable use and of encouraging conservation and protection of water resources. 13 ברוח זו, החזר העלויות recovery) (cost והפנמת עלויות במשטר התעריפים הופכים 14 לעקרונות מנחים. במקביל, בעקבות ראיית המים כמשאב מנוהל הטעון מחזור והופעתם של סטנדרטים מחייבים חדשים בתחום איכות הסביבה (מניעת זיהום מקורות, טיהור מי קולחים), עולות דרישות מימון חדשות, המכבידות על הקופה הציבורית. החל מהמחצית השנייה של שנות ה- 80, נוצרו ברוב מדינות העולם תנאים אשר העניקו לגיטימציה גוברת למימון תשתיות ציבוריות באמצעות המגזר הפרטי. לגיטימציה זו היא חלק מתמורות תפיסתיות-אידאולוגיות בתחום הכלכלה המדינית המעבר לתפיסה ניאו-ליברלרית. מוסדות בינלאומיים ראשיים, כגון קרן המטבע הבינלאומית והבנק 15 העולמי, מעודדים את מעורבות המגזר הפרטי בתחום תשתיות המים והביוב. בתקופה הנסקרת (שנות ה- 80 וה- 90 ), מוסדות אלה נוטלים תפקיד דומיננטי בעיצוב הדגם החדש למימון של והפעלת מיזמי תשתית, ברמה הלאומית והרמה המקומית, באמצעות המגזר הפרטי. השפעתם של מוסדות בינלאומיים אלה זכתה, בעיקר במדינות המתפתחות, במכפיל כוח בשל הזיקות שהם יצרו בין נכונותם לקדם פרויקטים חיוניים למדינות אלה לבין אימוץ תפיסת המימון המעורב. לכך הצטרפו מנגנונים נלווים אחרים, כגון ה- IFC Corporation),(International Finance תאגיד פיננסי בינלאומי, המסונף לבנק העולמי, 16 ואשר ייעודו הוא מימון הלוואות לפרויקטים ביוזמת המגזר העסקי במדינות מתפתחות. ראו: International Conference on Water and the Environment (1992). The Dublin Statement on Water and Sustainable Development, section 4. שם. ראו: (1994) Serageldin.Bahl and Linn (1992); ראו: (1996) Rivera.Haarmeyer (1994); Serageldin (1994); Idelovitch and Ringskog (1995); ראו: IFC fosters sustainable economic growth in developing countries by financing private sector

16 בשנות ה- 90 מוסד זה הרחיב את תחומי פעילותו, תוך קידום פעיל של מימון פרויקטים לאומיים ומוניציפליים בתחום תשתיות מים וביוב על-ידי המגזר הפרטי. גם ישראל נכללה ביוזמה זו ונציגי ה- IFC קיימו מגעים עם משרד האוצר. אף כי מגעים אלה לא הובילו לתוצאות אופרטיביות כלשהן, אין ספק שיוקרתו של התאגיד ונכונותו לסייע במעורבות המגזר הפרטי במימון מפעלי תשתית, חיזקו את אמונת האוצר באשר 17 למדיניותו. מקור השפעה אחר, גם אם לא ישיר, לתפנית המדיניות הממשלתית בנושא המים והביוב, היה הרפורמה במשק המים בבריטניה. בסוף שנות ה- 80 הפריטה ממשלת ת'אצ'ר השנייה עשר רשויות מים אזוריות Authorities) (Regional Water אשר היו אחראיות על מתן שירותי המים והביוב באנגליה ובויילס. רשויות אלה הוקמו כעשור שנים לפני כן במסגרת רה-ארגון לאומי של מערכת אספקת מים וביוב, תוך איחוד של 1,600 רשויות מים שונות שפעלו עד לאותה תקופה, רובן המוחלט רשויות מוניציפליות. מעבר לתפיסה האידאולוגית אשר דגלה במזעור המגזר הציבורי, ההחלטה על ההפרטה התבססה על 18 שורה של שיקולים מקרו-כלכליים, ניהוליים וסביבתיים. בריטניה בשנות ה- 80 סבלה ממגבלות כלכליות רבות, אשר השתקפו באילוצים גוברים והולכים בתקציב המדינה ובאפשרויותיה הפיסקליות. רמת הניהול של הרשויות האזוריות הציבוריות לא הלמה את היכולות של הרשויות המקבילות בארצות האירופיות המובילות (מדינות סקנדינביה, 19 גרמניה, הולנד וצרפת). סטנדרטים סביבתיים חדשים שנקבעו על-ידי הקהילה האירופית דרשו מבריטניה, שנמצאה רחוקה מהם, השקעות ניכרות להתחדשות התשתיות. הממשלה סברה שניתן להפריט רשויות אלה באמצעות הפיכת הרשויות האזוריות לחברות ציבוריות, תוך הנפקתן בבורסה. על אף חששותיה של הממשלה הנפקה זו זכתה להצלחה חסרת תקדים, בין בשל המחיר הנמוך שנקבע על-ידי הממשלה ובין כתוצאה מביקוש אמיתי. חיזוק נוסף לכך שאכן משקי מים מקומיים הם בעלי כוח משיכה להון הפרטי, נמצא חמש שנים לאחר כן, בתום תקופת ההקפאה שקבעה ממשלת בריטניה טרם העברת אמצעי השליטה בחברות שהונפקו. אז החל תהליך של רכישות על- investment, mobilizing capital in the international financial markets, and providing advisory services to businesses and governments תוצר ראשוני למגעים האמורים הוא מסמך שהוכן על-ידי ה- IFC בנושא מימון מפעלי טיהור מי קולחין בבאר שבע (1997.(IFC, לניתוח כולל של הרקע, התהליך ותוצאות הפרטת משק המים והביוב בבריטניה ראו Bakker (2003). לניתוח הקשרים מקרו-כלכליים ראו (1989) Rees ו-( 1993 ) ;Clarke and Pitells לקשר שבין דרישות סביבתיות והפרטת משק המים ראו (1995) ;Hassan לנושא מכירת הרשויות האזוריות ומשמעותה הכספית-ציבורית ראו (1994) Kinnersley.Courwen (1994); על אף שבמרוצת העשור רשויות אלה נדרשו לעבור מתפיסת 'שירות לציבור' ל'ארגון עסקי'

17 ידי תאגידים בינלאומיים כגון התאגידים הצרפתיים Veolia, Suez, SAUR ובהמשך 20 תאגידי אנרגיה שונים Fenosa.Enron, Scottish Power, RWE, Union השתלטות זו על חברות המים באנגליה שיקפה באופן חד את השינוי שחל בעקבות תהליכי ליברליזציה של משקי מים וביוב לאומיים וזיהום כיעד אטרקטיבי להשקעות על-ידי תאגידים בינלאומיים בין כנגזרת של צורכי מימון (כאן מימון פרטי) ובין כנגזרת 21 מהתפתחות דפוסים שונים של שותפויות ציבוריות-פרטיות. ההקשר המוניציפלי רעיון הפקעת האחריות למתן שירותי מים וביוב מהרשויות המקומיות והפקדתה בידי תאגידים עסקיים ייעודיים, הועלה והתפתח תוך דה-לגיטימציה של הרשות המקומית כמסגרת ארגונית, המסוגלת לנהל באופן יעיל ואפקטיבי שירותים אלה. עמדה גורפת זו אומצה ללא ניסיון להכיר בשונות הרבה בין הרשויות המקומיות, מבחינה כלכלית וארגונית-ניהולית ובקיומם של מודלים אלטרנטיביים שונים להפעלת שירותים. שלושה נימוקים עיקריים הועלו כנגד הרשות המקומית: השילוב הלא-מובחן של שירותי המים והביוב בכלל מערך השירות של הרשות המקומית, הזיקה התקציבית הנובעת מכך והשימוש הלא-מיועד של התקבולים הייעודיים, והיעדר עדיפות ראויה לנושא מים וביוב. בהקשר זה מדגישים מחברי דוח הוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב: שירותי המים והביוב נכללים במסגרת כלל פעילות הרשות המקומית ומושפעים ממנה. המערך הכספי והמערך התפעולי-ארגוני מהווים חלק מכלל פעילות הרשות המקומית. התוצאה היא, כי מערך המים והביוב אינו מהווה מערכת כספית/תפעולית נפרדת, כך שההחלטות במסגרת תקציב הרשות המקומית, מתקבלות בהתאם לסדר העדיפויות הכולל בפעילותן. במהלך השנים האחרונות פועלות מרבית הרשויות המקומיות בתקציבים גירעוניים, תוך מחסור במשאבים. למצב זה השלכות על החלטותיהן בנוגע לתפעול משק המים והביוב, אשר לא תמיד עמד בראש סדר עדיפויות. לעיתים הועדפו פעילויות והשקעות בתחומים אחרים על חשבון השקעות אלה. ההתרשמות הכללית היא, כי מרבית הרשויות המקומיות מבצעות השקעות חסר, הן בתחזוקת המערכות והן בפיתוחן. יתרה מכך, כספים 22 המיועדים לשימוש במערך המים והביוב משמשים למטרות אחרות. במרוצת השנים נעשו ניסיונות שונים ליצירת מרחק בין המערך הכללי של הרשות המקומית לבין מערך המים והביוב, בעיקר כדרישה להקמת משק כספי סגור. כפי ראו: (2006) Commission.Competition ראו: (1999) Hall.Haughton (2002); דוח הוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב, עמ'

18 שציינתי בעבודה מוקדמת, ניתן לראות את נושא התאגוד כשלב התפתחותי ברצף הניסיונות לשינוי ניהול משק המים העירוני בישראל כאשר הרפורמה המוצעת היא תוצר 23 ישיר של אי-הצלחתו של כל אחד מהשלבים שקדמו לה. מאז ראשית שנות ה- 60 ועד לסוף שנות ה- 80, התמקדה המדיניות המוצהרת של הגורמים הממלכתיים האמונים על משק המים והביוב העירוני בהקמה ובניהול של משקים סגורים על ידי הרשויות המקומיות. משמעותה המעשית של דרישה זו הייתה ניהול כספי נבדל של נושאי מים וביוב, במנותק משאר פעילויות הרשות המקומית. הפיכת ההכנסות וההוצאות למיועדות, ללא הסטת המקורות לשימושים אחרים, אמורה הייתה להבטיח ניהול מיטבי של המערכות המקומיות. זאת, בעיקר, בשל הפער בין עלות אספקת השירות לבין התעריפים שניגבו בגינו (הפרשיות חיובית לטובת הרשות מקומית). כבר בשנת 1962 החליטו שר הפנים ושר החקלאות על חיוב הרשויות המקומיות לנהל משק סגור של מפעלי אספקת המים המקומיים. ב- 1973, בעקבות הסכם בין ממשלת ישראל לבין הבנק העולמי, אשר סייע במימון מפעל הביוב הארצי, פרסם מנכ"ל משרד הפנים חוזר לרשויות המקומיות בו הורה על חובת ניהול מפעלי הביוב המקומיים כמשק סגור. שנה לאחר מכן (1974) שב משרד הפנים והנחה את הרשויות המקומיות לנהל את שירותי המים והביוב כמשק סגור. דרישה זו הוצגה שוב עשור לאחר מכן (1988). על אף ניסיונות אלה, יישום מדיניות המשק הסגור לא צלח ואופן ניהולן הכספי של מערכות המים והביוב המקומיות נותר ללא שינוי. אי-הצלחה זו הובילה, על רקע ההתפתחויות שנסקרו בחלק הראשון של פרק זה, להחלטת ממשלה משנת 1992, בדבר העברת האחריות הניהולית והתפעולית של המערכות הנידונות, מהרשויות המקומיות לתאגידים עסקיים מטעמן. מדיניות הקמת משקים כספיים סגורים לא צלחה מכיוון שהממשלה לא השכילה להציב נושא זה בהקשר למדיניות מימון הולמת. הכללת ההכנסות ממים ומביוב בכלל תקציב הרשות (תקציב רגיל ותקציב פיתוח) סייעה לרשות המקומית, בדומה להכנסות מיועדות אחרות, לשפר את תזרים התקבולים שלה, תזרים חיוני להבטחת פעילותה הסדירה ואמצעי חשוב לגישור בין צרכים שונים בעת הצורך. יש לזכור שהחל משנות ה- 80 גוברת תדירות המשברים הכספיים בשלטון המקומי. למשברים אלה מקורות שונים, חלקם קשורים בשלטון המקומי עצמו (כגון הרחבת פעילות ללא תכנון נכון של מקורות זמינים, כשלי ניהול אגב אימוץ מודע של מדיניות גירעונית מקומית) ובממשלה (גריעת מקורות הכנסה עצמיים, תקצוב חסר, קיצוצים שרירותיים, הפלייה מובנית במענקים 24 הממשלתיים ועוד). בתנאים של ריבוי צרכים ואי-ודאות תקציבית, היעדר הפרדה כספית מובנית אכן חשף את תחום המים והביוב לתחרות פנים-רשותית בין צרכים בן-אליא (1998). בן-אליא (1999)

19 לגיטימיים שונים. אך גם ניהול כספי משופר, במסגרת משק סגור, לא היה נותן מענה לצורכי השיקום והפיתוח של רבות מן המערכות המקומיות בשל היקף ההשקעות הנדרשות. הקרן לשיקום ושדרוג מערכות מים ברשויות המקומיות ('קרן השיקום'), אשר הוקמה בראשית שנות ה- 80 על-ידי הממשלה והשלטון המקומי, הייתה אמורה ליצור מסגרת מימונית הולמת, אך עם כל תרומתה היא לא צברה את ההיקף הכספי הנדרש 25 לצורך הבאת כלל הרשויות המקומיות לרמה הרצויה. לדרישה להקמת משק כספי סגור לא התלוותה אף פעם דרישה לארגון אלטרנטיבי של ניהול משק המים ברשות המקומית. לדעתי, הסיבה לכשלים הניהוליים ברבות מן הרשויות המקומיות היא לא היות מערך זה חלק מהרשות המקומית, אלא היעדר ניהול משולב ללא ראייה קורפורטיבית. ניהול נושא המים והביוב התפזר בין פונקציות שונות ואגב כך התפצלה האחריות בין בעלי תפקידים שונים (גזבר הרשות, בנושאי הקצאות כספיות; הממונה על מחלקת מסים, בנושאי חיוב וגבייה; מהנדס הרשות, בנושאי תכנון תשתית; מנהל מחלקת המים, בנושאי תחזוקה וביצוע תיקונים; תברואן הרשות, בנושא בדיקת איכות המים). במסגרת זו נושא המים והביוב אינו מכלול מנוהל אלא אוסף של פעילויות מקוטעות הזוכות, במקרה הטוב, לתיאום מזדמן בעת דיון ספציפי 26 או אירוע המצריך הידברות בין בעלי תפקידים שונים. בתנאים אלה, נושא המים והביוב נמצא בהכרח בתחרות מתמדת על תשומת ליבם של בעלי תפקידים שונים, לרבות הדרג הנבחר, ועדיפותו היחסית, בסדר היום רווי הצרכים של הרשות המקומית, אינה מובטחת. מכלל הטיעונים נגד ניהול משק המים על-ידי הרשויות המקומיות, הנושא של הסטת משאבים ופגיעה בהשקעות נדרשות הוא אולי השכיח ביותר, אך בה בעת הפחות מבוסס. הוועדה להכנת חוק התאגידים אמנם סברה, כפי שצוין, כי מרבית הרשויות המקומיות מבצעות השקעות חסר, הן בתחזוקת המערכות והן בפיתוחן, ושכספים המיועדים לשימוש במערך המים והביוב משמשים למטרות אחרות, אבל היא הייתה הגונה מספיק הקרן מומנה על-ידי הפרשה של 4% מתעריף המים למ"ק. להיעדר ניהול משולב השלכות שונות על הרשות המקומית, לרבות נזקים כספיים. דוח ביקורת פנים של עיריית באר שבע לשנת 2002 חושף, למשל, את חוסר ההצלחה של מנהל מפעל המים במשך שנים להניע דרגים ממונים בעירייה לרכוש 'זכויות מים' מחברת מקורות בגין בנייה חדשה ('זכויות מים' הן מכסות הקצאה של חברת מקורות במחיר תקן). הממצאים מראים שלמרות שהיו פניות ממנהלי מפעל המים הן למנכ"ל העירייה והן לגזברות העירייה לרכוש זכויות מים החסרות לעירייה על פי כמויות המים הנצרכות בפועל, ולהימנע מתשלום קנס חריגות מים מעל הזכויות, לא נעשה דבר על ידי העירייה לרכוש זכויות מים מחברת מקורות מאז בשל כך גדלו חובות העירייה למקורות במיליוני שקלים. ראו עיריית באר שבע (2002)

20 27 כדי לאפיין סברה זו כ"התרשמות". ואכן, כפי שהיא מציינת: לא ברור אם מערך המים והביוב בכללותו מאוזן, או פועל בעודפים או גירעונות. להערכתנו לא בוצעה בדיקת כלל ההוצאות (כולל הוצאות מימון) מול כלל ההכנסות. יתכן כי בפועל קיימים סבסודים צולבים משמעותיים בין מערך המים והביוב לבין פעילויות אחרות של 28 השלטון המקומי. למיטב ידיעתי בדיקה מסוג זה לא נערכה גם לאחר מכן ועל כן ההתבססות על 29 "התרשמות" או ה"ידוע", גוברת עד כה על הצורך לבחינה אמפירית של הנושא. אין בהסתייגותי זו כדי לטעון שאין בסיס עובדתי לטענות האמורות אלא שלא ידוע היקף 30 התופעה והתפלגותה על פני כלל השלטון המקומי. זיהוי הכשל הרשותי, על-ידי הוועדה להכנת חוק התאגידים, כסוגיה הקשורה בהסטת משאבים ופגיעה בהשקעות נדרשות מבליט, בראייה מאוחרת יותר, את היעד של הטלת אחריות כבדה יותר על כתפי השלטון המקומי. לאחר חקיקת החוק ועל רקע החרפת המתח בין הממשלה לבין השלטון המקומי (בשל סירובו של זה לתמוך בתאגוד), הוטחו באופן תדיר האשמות כנגד הרשויות המקומיות בדבר אחריותן למצב משק המים הלאומי. כך, למשל, טען אגף התקציבים, בנייר עמדה שהוגש על-ידו לוועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים (2009) ש"אחת הסיבות המרכזיות למשבר הנוכחי 31 היא ניהול כושל של משק המים העירוני". טענות ברוח זו הועלו גם על ידי משרד הפנים, על אף אחריותו המיניסטריאלית על השלטון המקומי בכלל ועל משק המים העירוני בפרט. בנייר עמדה שהוגש לוועדה זו, הודגשה אחריותן של רשויות מקומיות ראו לעיל הערה 21 והציטוט הרלוונטי. דוח הוועדה להכנת חוק תאגידי מים וביוב, עמ' 11. היא הבסיס לקביעות גורפות, כגון זו הנכללת בדוח ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא משק המים משנת 2001: "מכיוון שהרשויות המקומיות משתמשות בכספים שהן גובות מהאזרחים לא רק למטרות של שיפור מערכת המים והביוב, אין להן תמריץ להביא לחיסכון במים". סיבה מתודולוגית עיקרית לאי-בדיקת הנושא היא הקשיים הכרוכים בכך. ראשית, יש לציין את היעדר מערכת חשבונאית אחידה, המאחדת את כלל ההכנסות וההוצאות הנוגעות למשק המים (תקציב רגיל, ותקציבי פיתוח). לכך יש להוסיף את העמסות היחסיות של שירותים לוגיסטיים הניתנים על-ידי מנגנונים שונים ברשות המקומית (שירותי תכנון ותאום על-ידי יחידות של מהנדס העיר, שירותים משפטיים על-ידי היועץ המשפטי של הרשות, שירותים פיננסיים על-ידי גזברות העירייה, וכד') אשר, לכאורה, הן שירותים "ללא עלות". במסגרת פיתוח מערכת מדידת ביצועים של רשויות מקומיות בחנתי נושא זה ואף הצעתי פתרון לכך (משרד הפנים, 2006). אך גם תקפות פתרון זה עדיין מותנה במשמעת הרשות באשר לאופן זקיפת הכנסות והוצאות, לרבות העמסות נלוות להפקת השירותים. משרד האוצר (2009 ב')

21 רבות לכך שלא הקימו מתקנים חיוניים, לא החליפו תשתיות פגומות ולא טיפלו בפחת 32 המים ובדלף. כפי שעולה ממחקר שיטתי ראשון בנושא פחת מים ודלף ביוב, טענות אלה אינן משוללות בסיס. יחד עם זאת, ממצאיו של מחקר זה מבליטים את השונות הקיימת בין רשויות מקומיות ואת השיפור היחסי שהושג במרוצת העשור האחרון, עוד 33 בטרם התאגוד. המינהל למשק המים ברשויות המקומית (2009), עמ' 15. ראו עילון (2009)

22 משק המים התאגידי: בסיס חוקי ותמורות במדיניות הממשלתית.2 רפורמת משק המים והביוב המקומי זכתה, בשנת 2001, לעוגן חוקי עם אישור הצעת 'חוק תאגידי מים וביוב', אישור אשר אפשר לממשלה להניע את תהליך השינוי. אופיו המפורט של החוק, 155 סעיפים בנוסחתו המקורית, הופך אותו לתדריך קשיח ליישום מדיניות. כתוצאה מכך, תידרש המדיניות הממשלתית בהמשך, לגמישות ביישום החוק, בחלקה בניגוד לעקרונות מרכזיים, ובו-זמנית ייזום שינויי חקיקה מהותיים. התבנית הלוגית והסדורה של הרפורמה המוצעת, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוק התאגידים, תתורגם בתהליך היישום למארג מקוטע של החלטות נקודתיות, המשקפות את מאזן הכוחות המשתנה בין משרד האוצר, משרד הפנים (התמיכה הפוליטית של שרי הפנים השונים), והשלטון המקומי, ואת הקשיים הנגזרים מכך בניסיונות להאיץ את תהליך הקמת התאגידים. עיקרי חוק התאגידים על פי סעיף 1 א( ( של החוק, תאגוד משק המים והביוב המקומי נועד: (1) (2) (4) (5) (6) להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים ובלא הפליה, בתחום שירותי המים והביוב; להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים; (3) לאפשר גיוס הון להשקעות במשק המים והביוב, ושיתוף משקיעים פרטיים בבעלות ובחלוקת הרווחים; להביא לניהול עסקי, מקצועי ויעיל של מערכות המים והביוב ברשויות המקומיות; לעודד חיסכון במים ובמשאבים אחרים, שמירה על מקורות המים, בריאות הציבור, איכות הסביבה וערכי טבע ונוף ומניעת זיהום הים והנחלים, ככל שהדברים נובעים ממשק המים והביוב; לעודד תחרות במתן שירותים הקשורים במשק המים והביוב. לשם השגת מטרות אלה מסמיך החוק את הרשויות המקומיות להקים חברות לשירות 21

23 ב ) א ) 34 ציבורי (ה'תאגידים'), שתפקידן העיקרי הוא מתן שירותי מים וביוב בתחומיהן. לתאגידי המים והביוב מוקנים נכסיהן, זכויותיהן וחובותיהן של הרשויות המקומיות, הנוגעות 35 למערכות המים והביוב המוניציפליות. התאגידים נתונים לפיקוח רגולטורי ועל כן פעילותם מותנית בקיום רישיון שניתן על ידי ה'ממונה על עניני החברות לשירותי מים 36 וביוב', אחת משתי זרועות הרגולציה (ראו להלן) ובפיקוחו. איכות השירותים ועלותם 37 מפוקחות אף הן על-ידי הרגולטור. כן קבע החוק, בגרסתו המקורית, את היות התאגוד אופציה וולונטרית, בהתאם לשיקול דעתה של הרשות המקומית. הקמת תאגיד, על פי סעיף 3 של חוק, היא בגדר ר שות הנתונה לרשות המקומית ועל פיה היא "רשאית להחליט כי פעילות חיונית שלה, או פעילות חיונית יחד עם פעילות נוספת שלה, יבוצעו בידי חברה שהיא תקים למטרה זו, ומספר רשויות מקומיות רשאיות להחליט כי פעילות חיונית שלהן, או פעילות חיונית יחד עם פעילות נוספת שלהן, יבוצעו בידי חברה שהן יקימו במשותף למטרה זו." אך לאופציה רצונית התלווה איום בכוח. בשונה מנוסח הצעות החוק המוקדמות, לחוק שאושר התווסף סעיף חדש על פיו "לא החליטה רשות מקומית כאמור בסעיף 3 בתוך שלוש שנים מיום תחילתו של חוק זה, רשאים שר הפנים ושר האוצר, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, להורות לה להקים חברה למתן שירותי מים וביוב, ולהעביר את 38 משק המים והביוב של הרשות המקומית להפעלת החברה." הנעת יישום הרפורמה: השלב הראשון תאגוד מרצון במבט רטרוספקטיבי, תהליך התאגוד מתאפיין כשרשרת של שלבים מובחנים כאשר כל שלב מציין קיטוע המדיניות הממשלתית אגב קשיי יישום. השלב הראשון מציין את מאמציו המוקדמים של משרד הפנים להניע את תהליך השינוי בהתאם להוראות החוק החדש. אחריות משרד הפנים, בהקשר זה, הייתה כפולה. מחד, כמשרד הממונה על סעיף ( 1 של חוק. שם, סעיפי 10 9, ו יודגש שבשלב זה החוק מתייחס לרשויות עירוניות בלבד. רק בשנת 2006 החליטה הממשלה (החלטת ממשלה מס' 464) על בחינת שילובן של המועצות האזוריות בהוראות החוק ובהחלטה משלימה בשנת 2007 (החלטה מס' 2182) לפעול לביצוע בחינה בפועל של השילוב האמור, בהיקף שעליו תחליט ועדה בוחנת ובהשתתפות מועצות אזוריות שיבחרו בכך ("פיילוט"). סעיף 15 של החוק. לעניין ה"'ממונה על עניני החברות לשירותי מים וביוב" ראו גם (סעיפים 2 ו- 110 של החוק), וסמכויותיו המפורטות בסעיף 111 של החוק. בחוק המקורי 'הרשות לשירותים ציבוריים למים ולביוב' ובהמשך "הרשות הממשלתית למים ולביוב", על כך בהמשך. סעיף ( 6 של החוק

24 השלטון המקומי היה עליו לפעול למען השינוי הסטטוטורי שקבע חוק התאגידים. במקביל, הוא נשא באחריות רגולטורית בגין ההלימה הפרסונלית בין שתי פונקציות: 39 ראש מינהל המים במשרד וה"ממונה על עניני החברות לשירותי מים וביוב". ואכן החל משנת 2003, לאחר שלב ההתארגנות של הפונקציה החדשה, החל ה'ממונה' בקיום מגעים אינטנסיביים עם הרשויות המקומיות במטרה לשכנען לאמץ את רעיון התאגוד הלכה למעשה. לא קיים תיעוד זמין באשר להתקדמות האמיתית שחלה בתהליך התאגוד בשלב זה, אך על פי מצגות פומביות של ה'ממונה' ניתן לשחזר בחלקם את תוצאות מגעים אלה. כך, למשל, מתוך מצגת משנת 2003, אנו למדים על הפעילות המתבצעת בקרב רשויות מקומיות שונות (כגון קידום הכנת תקנון התאגיד, ביצוע סקר נכסים או הכנת תוכנית עסקית), הכוללות את חיפה, דבוריה, אשדוד, ירכא, נתניה, אריאל, ראשון לציון, מע'ר, 40 רחובות, חדרה, מטולה ופתח-תקווה. רשימה זו רמזה כבר אז על היעדר גישה דיפרנציאלית באשר לתהליך התאגוד, לא כל שכן לצורך לקביעת תנאי סף שהיו עשויים להבטיח את יכולת העמידה של התאגידים הפוטנציאליים במטרות החוק. בעוד שלא היה ספק ביכולתן של רשויות כגון חיפה, אשדוד או ראשון לציון להקים ולהפעיל תאגיד איתן, ספק אם טענה זו הייתה תקפה לגבי חלק מרשויות אחרות ברשימה. כאמור, פעילותם של התאגידים הותנתה בחוק, במתן רישיון על-ידי ה'ממונה'. בשנת 2003 העניקה זרוע רגולטורית זו רישיון הפעלה לשישה תאגידים: הגיחון (ירושלים), המניב הראשון (ראשון לציון), מיתב (פתח תקווה), מי-נתניה, אריאל והתנור (מטולה). שניים מהם, הגיחון והמניב הראשון, הוקמו לפני חקיקת חוק התאגידים ועל כן הם אינם תוצר ישיר של חוק זה. מנקודת זמן זו ועד לשנת 2008 לא הוענק לאף תאגיד נוסף רישיון הפעלה, תופעה המציינת הן את רתיעתן של הרשויות המקומיות להתנתק משליטתן הישירה במערך המים והביוב המקומי והן את חוסר יכולתה של הממשלה ליישם את הרפורמה. רתיעת הרשויות, מן הראוי לציין, לא התקיימה בחלל ריק. כניסת חוק התאגידים לתוקף מתקיימת בתקופה של הרעה חמורה בכלכלה הציבורית ואשר שיאה המדיניות הדרקונית שהונהגה בשנת המדיניות הכלכלית-תקציבית של הממשלה הכתיבה קיצוצים דרסטיים במימון הממשלתי המיועד לשלטון המקומי והתדרדרות כספית מהירה של 41 המשק המוניציפלי, עד לשיתוקן של רבות מן הרשויות המקומיות. בתנאים אלה, סעיף 110 של החוק קובע ש"הממשלה, על פי הצעת שר הפנים ובהסכמת שר האוצר, תסמיך עובד במשרד הפנים להיות ממונה על עניני החברות לשירותי מים וביוב." בפועל משרד הפנים מינה את ראש מינהל המים במשרד לתפקיד זה. הממונה על תאגידי מים וביוב (2003). ביטוי תמציתי להתדרדרות זו הוא גידול מספר הרשויות שנקלעו למצב גירעוני: אם בשנת

25 החשיבות הכספית של מערך המים והביוב המקומי גדלה בהתאמה. שירותים אלה תרמו תרומה חשובה להשגת תזרים הכנסות יציב. התקבולים בגין הנעת יישום הרפורמה: השלב השני תאגוד מוכתב באוגוסט 2004 ביצעה הממשלה תפנית ראשונה במדיניותה עם קבלת החלטה בדבר 42 מעבר לתאגוד על בסיס אזורי. אם עד כה הגישה המנחה הייתה חד-רשותית ועל כן גבולותיו של כל תאגיד הלמו את גבולות הרשות המקומית, הרי מעתה עולה דרישה למפה אלטרנטיבית, גם אם לא מוגדרת, של תאגידי שירות מעטים. ניתן לראות בהחלטה זו הפנמת התובנה, על-ידי הממשלה ובראש ובראשונה משרד האוצר, שיש ברפורמה התאגידית, כפי שהיא התבצעה עד לאותו מועד, יסוד "סיזיפי", הבא בא לידי ביטוי בחוסר היחס שבין המאמצים המושקעים מאז חקיקת החוק לבין התוצאות בפועל, ובהיות היישום, בנתונים אלה, תהליך מתמשך ארוך טווח. ברוח זו ניתן לראות את רעיון התאגוד האזורי כאמצעי יעיל להאצת תהליך היישום אגב צמצום מספר התאגידים הנדרשים. החלטה זו יכלה להישען על החלטת ממשלה מוקדמת משנת 1996 בדבר ארגון 43 משק המים המקומי החדש על בסיס תאגידים אזוריים. החלטת הממשלה הנוכחית קבעה את העקרונות לפריסה העתידית הרצויה, כדלקמן: א. ב. ג. ד. ה. ו. לא יוקמו יותר מ- 30 תאגידים בכל הארץ. התאגידים יוקמו מתוך מטרה להשיג יעילות כלכלית, הגשמת מטרות החוק, מניעת ריכוזיות יתר, עידוד תחרות ומתן בסיס להשוואה לצרכנים בין איכות השירות ורמת המחירים בין החברות באזור נתון. במצב העתידי הרצוי, תספק כל חברה שירותי מים וביוב ל- 200 אלף צרכנים לפחות. יש לשמור, ככל שניתן, על רצף גאוגרפי בתחום פעילות חברה. באזור נתון, החברה תוקם על-ידי הרשות המקומית הראשונה שתעמוד בכל הדרישות ותהיה זכאית לקבל רישיון. רשויות מקומיות נוספות יוכלו להצטרף לאחת מהחברות הקיימות. הממונה על התאגידים יהיה רשאי לתת רישיון להפעלת חברות המספקות שירותים יותר ממחצית הרשויות המקומיות (135) הוגדרו כרשויות מאוזנות מבחינת תקציבית הרי בשנת 2003 הגיע מספרן ל- 40 בלבד. החלטה מס' 2447 של הממשלה מיום החלטה מס' 6045 של הממשלה מיום החלטה זו קבעה ש"האחריות על שירותי אספקת המים והביוב ברשויות המקומיות בישראל תועבר לתאגידים עסקיים מפוקחים" וכן ש התאגידים יפעלו על בסיס אזורי, כך שיתאפשר ניצול יתרונות לגודל ופתרונות משותפים לאספקת המים ולסילוק הביוב."

26 לאוכלוסיה המונה פחות מ- 200 אלף צרכנים, כל עוד מובטחת השתלבותן של החברות 44 בתכנית הפריסה העתידית של החברות." שנתיים לאחר מכן, ועל רקע היעדר תוצאות, נדרשה הממשלה להתייחסות חוזרת ותוך הקשחת עמדתה היא קיבלה החלטה משלימה המציבה, באמצעות תיקון ל'חוק תאגידי מים וביוב', את התאגוד על בסיס אזורי כחובה סטטוטורית: החל ביום 1 בינואר 2008, שירותי המים, הביוב ופעילות חיונית ופעילות נוספת, כהגדרתם בחוק, אשר ניתנים בתחומי עירייה או מועצה מקומית, יבוצעו אך ורק בידי חברה אזורית 45 למתן שירותי מים וביוב שתוקם בידי מספר רשויות מקומיות. החלטה זו העניקה תוקף חוזר להחלטה הממשלתית שקדמה לה בדבר הקמת מערך של 30 חברות אזוריות לכל היותר בכל הארץ, האמורות לספק שירותים ל- 200 אלף תושבים לפחות (אלא אם קיימים, לדעת הממונה, טעמים מיוחדים שאינם מאפשרים הקמתה של חברה מסוימת שתספק שירותים למספר התושבים האמור), כשכל חברה אזורית מהווה שותפות של לפחות שתי רשויות מקומיות. ההחלטה החדשה הנחתה את ה'ממונה' לקבוע מפת פריסה של התאגידים האזוריים, תוך התחשבות בשיקולים שונים, ביניהם: הבטחת היציבות הכלכלית של כלל התאגידים, יכולתם לספק שירותים לתושבים, יעילות הפריסה על בסיס גאוגרפי, פריסה מיטבית של מערכות המים והביוב, ניצול אגני ההיקוות ההידרולוגיים, וקיומם של קשרים קיימים בין רשויות מקומיות לעניין אספקת שירותי המים והביוב, לרבות פעילויות חיוניות ופעילויות נוספות של התאגיד האזורי. פועל יוצא מכך הייתה הצעה לחלוקת המדינה ל- 31 אזורי שירות, כאשר על כל אזור מופקד תאגיד אחד. הצעה זו, כגרסה אחרונה של עבודת המטה שנערכה על-ידי יחידת ה'ממונה', אינה מספקת הוכחה ברורה באשר למערכת השיקולים אשר הכריעו את עיצובה. על כל פנים, לא ידוע לי על קיומה של עבודה מתודולוגית אשר ניסתה לבחון, בטרם החלטה, מודלים אפשריים לארגון הבסיס האזורי של התאגידים, קביעת הפרמטרים הרלוונטיים וביסוסם על תשתית עובדתית. הצעת יחידת ה'ממונה' לא הייתה האופציה היחידה האפשרית. הוכחה לכך ניתן לראות בהצעות אחרות מטעם נציבות המים (דאז, כיום רשות המים הממשלתית) ואשר הוכנה בעקבות בקשת ה'ממונה' לחוות דעת על הצעתו. אגף התכנון בנציבות המים הציע שתי הצעות שונות, המבוססות על 20 אזורים, אך גם להצעות אלה לא התלווה הסבר באשר למערכת המשתנים, הקובעים שם, סעיף 1. החלטה מס' 464 של הממשלה מיום ההדגשה שלי

27 46 פריסה מוצעת זו ומשקלם היחסי של כל אחד מהם. רעיון התאגיד האזורי לא קידם את יישום הרפורמה שכן הוא היווה נקודת חיכוך נוספת בין השלטון המקומי לבין הממשלה, הן בשל היות ההחלטות האמורות הכרעות חד- 47 צדדיות והן בשל יסוד הכפייה שבהן. הוא ממחיש תבנית חשיבה חוזרת בעיצוב המדיניות הממשלתית בתחום משק המים התאגידי, לאמור פיתוח מודלים רעיוניים ללא התעמקות יתרה במשמעויותיהם האופרטיביות וההשלכות הציבוריות הטמונות בהם. תאגוד אזורי משמעו תאגוד בין-רשותי שגם אם הוא מוכתב על-ידי החוק אינו משוחרר מהצורך בהסכמה וביצירת תנאים מוסדיים וחוזיים, המבטיחים את האינטרסים של כל אחד מהשותפים. כפי שהודגש בעבודה אחרת, התאגדות אזורית חושפת סוגיות שונות 48 אשר הממשלה והרגולטור בעקבותיה לא השכילו לבחון בטרם החלטה. לצורכי המחשה אסתפק כאן בשתי סוגיות מהותיות: אופיו החד-כיווני של התאגוד האזורי ושאלת האיזון הכלכלי של תאגיד רב-רשותי. באשר לסוגיה הראשונה: על פי המסד החוקי הנוכחי, העברת נכסים ממספר רשויות מקומיות לתאגיד אזורי משותף היא מעשה בלתי-הפיך שכן היא מנתקת את הזיקה הקניינית בין הרכוש המועבר לבין הרשות המקומית, בעליה המקורי. לאחר הקמת התאגיד האזורי, אין בכוחה של הרשות השותפה להשיב את המצב לקדמותו הואיל ולא ניתן עתה להפריד, באופן ספציפי, את הבעלות המקורית בנכסי התאגיד לכל אחד מבעלי המניות (הרשויות השותפות). סוגיה נוספת היא שאלת האיזון הכלכלי הפנימי של תאגיד רב-רשותי. בהנחה שהתאגיד האזורי אינו מוקם על-ידי רשויות הומוגניות, מבחינת רמות פיתוח ושירות, ההתכנסות המשותפת חושפת פערים בין- רשותיים אשר משמעותם סבסוד צולב. בתנאים אלה צירופה של רשות מקומית חלשה כלכלית בתאגיד מים וביוב שבו הרשויות השותפות הן בעלות חוסן סוציו-כלכלי גבוה יותר, טומן בחובו השלכות כלכליות-ציבוריות שונות. מכיוון שצפוי, במצב זה, שהתאגיד יפעל להשביח התשתיות של הרשויות החלשות עד להשוואה בין כלל הרשויות השותפות והואיל ונשיאת המימון הדרוש לכך יהיה של התאגיד כמכלול, הרי בפועל תושבי הרשויות המבוססות (המפותחות) יותר ידרשו לשאת בעלות השקעות החסר של 49 הרשויות החלשות. אגב כך, הקמתם של תאגידי מים וביוב על בסיס אזורי (רב-רשותי) מביא לכך שהסבסוד הצולב הפנים-רשותי שהיה קיים בכל רשות מקומית טרם התאגוד, מומר עתה בסבסוד צולב בין-רשותי חדש משמעותי, אולי, הרבה יותר. הצעת 'ממונה' והצעת אגף התכנון של נציבות המים מוצגים בנספח מחקרם של בן-אליא וימיני (2008). בשנת 2007 רק תאגיד אחד פעל במתכונת אזורית: תאגיד 'התנור' המורחב, פרי צירוף קריית- שמונה וקצרין לחברה אשר יסדה מטולה בשנת בן-אליא וימיני (2008); הסוגיות הנדונות בהמשך נסקרו במחקר זה. מקרה אחר הוא נשיאת הוצאות מימון על-ידי תושבים של יישובים חדשים בעלות שיקומם של תושבי רשויות ותיקות

28 הנעת יישום הרפורמה: השלב השלישי תאגוד תחת סנקציות שנת 2008 הייתה אמורה להיות שנת המבחן. כפי שצוין לעיל, החלטת ממשלה שהתקבלה שנתיים לפני כן קבעה את סוף שנת 2007 כמועד סופי להפעלה העצמית של 50 שירותי מים וביוב. אך גם מועד זה חלף ללא שינוי מהותי של מספר התאגידים הפעילים, אף כי מספר גדל של רשויות החלו בהליכים מוקדמים לקראת התאגדותן. שבע שנים לאחר חקיקת החוק, הרוב המוחלט של הרשויות המקומיות המשיך לנהל את משק המים והביוב בהתעלמות 51 ממנו. זאת חרף מאמצי שכנוע מתמשכים ומתן תמריצים כספיים על-ידי הממשלה. בסוף ינואר 2008 הסירה הממשלה את הכפפות, ובמעבר למשטר של סנקציות, הציבה בפני הרשויות המקומיות הסרבניות (והמשתהות) אולטימטום חד-משמעי. מסמך מדיניות אשר כותרתו 'סיכום בין משרד האוצר למשרד הפנים בעניין מתווה פעולה חוק תאגידי מים וביוב', בחתימתם המשותפת של מנכ"ל משרד הפנים והממונה על התקציבים במשרד האוצר, קבע עיצומים מוחשיים נגד אותן רשויות מקומיות אשר עד ליום לא ישלימו הקמת תאגיד מים וביוב או שלא יבצעו פעולות מוגדרות, המיועדות להקמת התאגידים. החל מהמועד האמור מוטלות על רשויות, שלא יעמדו בציוני דרך מוגדרים, הסנקציות הבאות: א. ב. לא יאושרו לרשות המקומית חוקי עזר למים או ביוב, התקשרות במכרזים הטעונים אישור למים או ביוב, או תכניות פיתוח למים או ביוב, וכן "עסקאות מקרקעין בנושא מים וביוב. לרשות ימונה חשב מ לווה אשר יפעל לגבייה ושמירת כספי מים וביוב בקרן נפרדת. עמ' 18 לעיל: "החל ביום 1 בינואר 2008, שירותי המים, הביוב ופעילות חיונית ופעילות נוספת, כהגדרתם בחוק, אשר ניתנים בתחומי עירייה או מועצה מקומית, יבוצעו אך ורק בידי חברה אזורית למתן שירותי מים וביוב שתוקם בידי מספר רשויות מקומיות." במרוצת שנים אלה תקצבה המדינה כ- 880 מיליון ש"ח למענקי עידוד הקמת התאגידים נכון לחודש אוקטובר 2008 (בן-אליא וימיני, 2008). במטרה להאיץ את תהליך התאגוד לקראת המועד הקובע ( ), העמידה הממשלה תקציב נוסף, חד-פעמי, של כ- 450 מיליון ש"ח. בעוד שהמענקים שתוקצבו בעבר נועדו לסייע לתאגידים לבצע השקעות ייעודיות, הרי המענק החדש נועד "לתמרץ" את הרשויות המקומיות. במסגרת זו יכלה הרשות ליהנות מרבע מכלל המענק ואחוז נוסף משוקלל, מתוך מחצית המענק, בהתאם לנוסחה מוגדרת. ביטוי משלים ל"תמרוץ" זה הוא הסכמת משרד הפנים לאפשר שימוש בכספי מענקים מהמדינה, פירעון הלוואת בעלים של התאגיד, דיבידנדים או מכירת הון מניות לכיסוי גירעונות בתקציב הרגיל, כיסוי גירעונות סופיים בתקציבים בלתי רגילים והחזר הלוואות פיתוח, שאינם ממים וביוב (בן-אליא וימיני,שם)